2024年中央一号文件以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合贯彻落实党的二十大和二十届二中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，坚持立足当前和着眼长远相结合、目标导向和问题导向相结合、全面部署和重点任务相结合，就2024年乃至今后一段时期的“三农”工作进行了系统部署和具体安排。这次中央一号文件主题鲜明、主线清晰，既凸显了我们党将“三农”工作作为重中之重的战略定位，体现了长期以来我们党关于“三农”政策的历史传承，重申了近年来党和政府关于“三农”工作的政策重点和政策要求，如抓好粮食和重要农产品生产、严格落实耕地保护制度等；又基于对当前“三农”工作面临形势、挑战的科学分析，推出了富有前瞻性、战略性和现实针对性的政策创新举措。深入学习中央一号文件，要结合2023年12月召开的中央农村工作会议（以下简称“中央农村工作会议”）精神，科学把握其亮点。这有利于更好地领会我们党关于新时代新征程做好“三农”工作的世界观和方法论，有利于准确把握我们党关于“三农”政策的传承演变和创新发展，为做好2024年乃至新时代新征程的“三农”工作赋能，推进乡村全面振兴不断取得实质性进展和阶段性成果，更好地以加快农业农村现代化助力中国式现代化建设。

　　一、凸显了贯彻中央经济工作会议精神和深化对“三农”工作的规律性认识

　　同之前各年一样，2023年12月召开的中央农村工作会议和2024年中央一号文件，都要贯彻落实中央经济工作会议精神。而2023年12月召开的中央经济工作会议有一些重大政策导向性创新，如明确“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”“必须把推进中国式现代化作为最大的政治”“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动”“聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务”“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”。这次中央农村工作会议和2024年中央一号文件凸显了贯彻落实中央经济工作会议精神的要求。如强调“推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴”，明确要“以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设”。中央农村工作会议和2024年中央一号文件强调“做好‘三农’工作”，并进一步要求“有力有效推进乡村全面振兴”，“推进乡村全面振兴不断取得新成效，向建设农业强国目标扎实迈进”，就是“把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”的具体体现。重视高质量发展，在2024年中央一号文件的许多地方都有突出体现，如在第四部分“提升乡村建设水平”中提出，“分类编制村庄规划，可单独编制，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。加强村庄规划编制实效性、可操作性和执行约束力”。农业是国民经济的基础。从国民经济和社会发展的角度看，做好“三农”工作、有力有效推进乡村全面振兴，本身就是坚持稳中求进、以进促稳的重要路径。

　　中央农村工作会议和2024年中央一号文件强调“以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线”“加快推进受灾地区灾后恢复重建”“健全农业防灾减灾救灾长效机制”，并将“增强粮食和重要农产品调控能力”作为2024年中央一号文件的专门一条，较好地体现了中央经济工作会议关于坚持高质量发展和高水平安全良性互动的要求。此处需要注意的是，虽然底线性要求也可视作主要任务，但不同于一般的主要任务，底线需要夯实、筑牢，但未必是越多、越高越好；这与提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平和促进农民增收等有明显不同。

　　中央经济工作会议在具体政策要求上的创新，在中央农村工作会议和2024年中央一号文件中也有较好的体现。如中央经济工作会议将以科技创新引领现代化产业体系建设作为2024年推动高质量发展的9项重点任务之一，要求“以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”；2024年中央一号文件将强化农业科技支撑作为其全部28条内容中的专门一条，中央农村工作会议强调“支持农业科技创新平台建设，加快推进种业振兴行动”。中央经济工作会议要求“把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”；2024年中央一号文件则将“增强乡村规划引领效能”“促进县域城乡融合发展”各作为专门一条，并在其他条的内容中部署了“有条件的推进城乡供水一体化、集中供水规模化”“推动新时代文明实践向村庄、集市等末梢延伸，促进城市优质文化资源下沉”等具体工作。

　　2023年12月召开的中央经济工作会议提出，“近年来，在党中央坚强领导下，我们有效统筹国内国际两个大局、统筹疫情防控和经济社会发展、统筹发展和安全，深化了新时代做好经济工作的规律性认识”。2024年中央一号文件实际上也是我们党深化对新时代做好“三农”工作规律性认识的结晶。如在中央一号文件第一段就提出，“要学习运用‘千万工程’蕴含的发展理念、工作方法和推进机制”“坚持以人民为中心的发展思想”“因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功”。这在很大程度上，是为了更好地规避在以往工作中学习先进经验时照葫芦画瓢、简单“抄作业”的局限，也有利于防止对先进经验亦步亦趋、不注意联系当地实际和发展阶段发展要求的问题，进而有利于从根本上推进乡村全面振兴。2024年中央一号文件提出，要“分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地‘非粮化’整改范围，合理安排恢复时序”，在高标准农田建设中要“适当提高中央和省级投资补助水平，取消各地对产粮大县资金配套要求”。这在很大程度上也是基于对做好“三农”工作的规律性认识，推进相关工作更加切实可行，注重实效。从以往经验看，解决违规占用耕地和耕地“非粮化”问题不能急于求成，要稳打稳扎、一步一个脚印。这有利于提高解决问题的质量。

　　此外，2024年中央一号文件进一步廓清了新时代新征程关于“三农”工作的话语体系、政策体系和工作体系，是我们党深化对新时代做好“三农”工作规律性认识的突出表现。最近几年来，党中央围绕“三农”工作提出了一系列重要目标或任务，如推进乡村振兴、加快建设农业强国、建设宜居宜业和美乡村、加快农业农村现代化、确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫和推进乡村发展、乡村建设、乡村治理、农民增收。这些重要目标或任务，涉及新时代新征程党和政府领导“三农”工作的话语体系、政策体系和工作体系。但是，这些方面之间到底是什么关系？科学回答这一问题，有利于衔接好新时代新征程我们党关于“三农”工作的话语体系、政策体系和工作体系，把握准推进乡村全面振兴的主攻方向、重点任务和实施保障。廓清这些重要关系，也就容易理解我们党关于当前乃至今后较长时期“三农”工作的总体部署及其“四梁八柱”，更好地明晰全面推进乡村振兴的路线图，推动全党全国人民更好地理解推进乡村全面振兴抓什么、怎么抓的问题。在2024年中央一号文件中，确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫、提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平和加强党对“三农”工作的全面领导各占一部分，推进乡村全面振兴抓什么、怎么抓清晰可见。这有利于凝聚全党全国人民推进乡村全面振兴的共同意志，并将其转化为有力有效推进乡村全面振兴的共同行动。

　　2023年的中央农村工作会议和2024年中央一号文件明确了一个引领（以学习运用“千万工程”经验为引领，要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制）、一个定位（把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手）、两条底线（以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线）、三大重点（提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平）、两大动力（强化科技和改革双轮驱动）、两大举措（强化农民增收举措、加强党对“三农”工作的全面领导）和一个结果（有力有效推进乡村全面振兴）、一个要求（以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设），实际上廓清了上述重要概念或目标任务之间的关系。换句话说，要把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手，把实现农业农村现代化作为推进乡村全面振兴的总目标；坚持把增加农民收入作为新时代新征程“三农”工作的中心任务，把加快建设农业强国和建设宜居宜业和美乡村，作为新时代新征程做好“三农”工作的两大着力点（姜长云，2023）。正如2024年中央一号文件要求的，“锚定建设农业强国目标，……绘就宜居宜业和美乡村新画卷，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。”推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化，要具体落实到加快建设农业强国和建设宜居宜业和美乡村的进展上。为此，要坚守两条底线，突出三大重点，完善推进乡村全面振兴的两大动力机制，强化一个实施保障（加强党对“三农”工作的全面领导，推动党中央关于“三农”工作的决策部署落实落地）。

　　二、明确了学习运用“千万工程”经验引领乡村全面振兴的要求

　　“千万工程”是“千村示范、万村整治”工程的简称。2003年，时任浙江省委书记习近平同志亲自谋划、部署并推动实施了“千万工程”。“千万工程”实施之初，从推动农村环境整治和解决农民群众反映最强烈的“脏、乱、差、散”问题入手，带动乡村经济社会发展的全面系统变革和乡村布局、城乡关系的深刻调整。20年来，浙江省坚持“一张蓝图绘到底”，不断实现“千万工程”由点到面、由局部到浙江全域的迭代升级，统筹激发了乡村的多重功能价值，推动了浙江乡村面貌、农民精神风貌的惊人巨变和城乡融合发展格局的加快形成；也疏通了科技赋能、文化赋能、改革赋能、城乡融合赋能“三农”发展的路径，为推进乡村全面振兴、建设宜居宜业和美乡村发挥了重要的先行示范和探路先锋作用。长期以来，“千万工程”注意“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”，堪称能够有效提升广大农民甚至城乡居民获得感、幸福感、安全感的重大民心工程和德政工程（姜长云，2023）。

　　近年来，许多专家和研究机构围绕浙江实施“千万工程”的经验，进行了深入研究。特别是2023年，结合纪念“千万工程”实施20周年，中央有关部门组成的专题调研组发表在《求是》杂志2023年第11期的文章，就浙江实施“千万工程”的基本情况、主要做法和经验启示进行了深度分析2。笔者之前的研究也将“千万工程”的创新意义和经验启示概括为6个“坚持”和6个“注重”，即坚持从广大农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，注重激发农民参与发展的内生动力；坚持农民主体地位，注重引导农民在参与发展中增强共商共建共享发展的能力；坚持生态优先和系统思维，注重推动形成乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴的“大合唱”；坚持规划先行和城乡统筹，注重发挥示范引领和头雁带动作用；坚持党建引领和政府主导、市场驱动，注重完善鼓励不同利益相关者协同参与的体制机制和政策环境；坚持因地制宜和分类施策、循序渐进、久久为功，注重探索顺应不同发展阶段、资源禀赋特征且富有区域特色的路径和模式。“千万工程”的时代价值在于，第一，坚持问题导向和系统思维，科学把握有效市场、有为政府、有机社会有效结合的合理区间；第二，坚持守正创新和融合思维，创新新时代新征程实施“千万工程”的方式与路径；第三，坚持人民至上并稳打稳扎，着力推动提升乡村建设水平与提升乡村产业发展水平、提升乡村治理水平有机结合（姜长云，2023）。2024年中央一号文件强调，“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”“各级党政领导干部要落实‘四下基层’制度，深入调查研究，推动解决农民群众反映强烈的问题”。这在很大程度上是源自浙江实施“千万工程”的启示。

　　浙江拥有“七山一水两分田”的地貌特征，是我国古代文明的发祥地之一，拥有良渚文化、吴越文化等丰富多彩的地域文化，居民收入特别是农村居民人均可支配收入长期居于全国前列。浙江启动“千万工程”时，正值经济高速增长时期，乡镇企业和农村经济的大发展，为实施“千万工程”提供了良好的背景条件。虽然近年来浙江省经济增长在总体上也呈现放缓趋势，但浙江的人均GDP和人均地方财力仍位居全国前列。况且，浙江具有地处经济发达的长三角城市群、企业家资源相对富集、创新创业环境优良和邻近高端消费市场的优势。当前，我国经济在总体上已由高速增长阶段转为中速增长阶段，经历了连续3年新冠疫情的考验，虽然我国经济开始呈现回升向好态势，但经济回升向好的基础仍不稳固，进一步推动经济回升向好仍然面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等困难挑战，国内大循环仍存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性和不确定性上升，这些问题对经济回升向好的制约仍待根本缓解。我国大多数地区的发展环境、发展阶段和资源禀赋特征，与浙江当前及其实施“千万工程”的多数阶段也有较大差别。因此，当前各地学习运用“千万工程”经验引领乡村全面振兴，切忌照搬照抄或脱离实际搞“一刀切”，更要防止不考虑多数农民群众的热切需求与期盼，简单搞“面子工程”“形象工程”，或“以项目为中心”“以领导指示、上级安排、完成任务为导向”。否则，不仅不利于推进乡村全面振兴的高质量发展，甚至会增加推进乡村振兴过程中的风险隐患。

　　在此背景下，各地学习运用“千万工程”借此引领乡村全面振兴，应该更多重视其蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，注重从农民群众甚至利益相关者反映最强烈的实际问题入手，找准推进乡村全面振兴面临的痛点、难点和有效切入点，培育甚至协调不同利益相关者参与乡村振兴的兴奋点，借此提高工作实效，推动乡村振兴不断取得实质性进展和阶段性成果。要结合强化农村改革创新，鼓励各地在坚守底线前提下，顺应新时代新征程发展阶段、发展环境和发展要求的变化，加快实践探索和制度创新，创新推进乡村全面振兴的体制机制和政策体系。

　　三、重视运用战略思维和改革创新统筹强化软政策引领与硬政策支撑作用

　　同以往的中央一号文件一样，2024年中央一号文件突出年度性任务、针对性举措、实效性导向，重点就2024年的“三农”工作进行了具体部署，并将年度性工作与阶段性安排结合起来，注意抓重点、补短板、强弱项。但是，突出战略思维，重视农业农村发展转型对做好“三农”工作、推进乡村全面振兴的需求，增强政策和战略部署的前瞻性和“利长远”能力，是2024年中央一号文件的鲜明特点。如该文件在帽段部分就要求“以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化”，在“提升乡村建设水平”部分，将增强乡村规划引领效能放在首位，明确要求“适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置。强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹”。近年来，在推进乡村振兴的过程中，有关部门与专家学者经常讨论推进乡村振兴需要多少资金投入的问题。但是，我们认为，如果不考虑乡村人口、经济、公共服务规划布局的优化调整，不注意城乡规划统筹，乡村振兴对投入的需求会像一个“无底洞”。而增强乡村规划的引领效能，对于有力有效推进乡村全面振兴，可以发挥“四两拨千斤”的作用。2024年中央一号文件强调“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，促进县域城乡融合发展等，也是重视战略思维的突出体现。

　　重视战略思维，很自然导向强调改革和创新的重要性。因此，中央农村工作会议和2024年中央一号文件特别强调，要“强化科技和改革双轮驱动”。在“强化农业科技支撑”一条，要求“优化农业科技创新战略布局，支持重大创新平台建设”；在“构建现代农业经营体系”一条，要求“聚焦解决‘谁来种地’问题，以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”等；都是重视战略思维的突出体现。2024年中央一号文件关于“强化农村改革创新”的部署，不仅表现在该条内容中，在其他部分中也有较多体现。如“健全党领导农村工作体制机制”一条涉及的许多内容也是农村改革问题。2024年中央一号文件部署“分省分类推进农村信用社改革化险”，甚至“优化粮食仓储设施布局”等看似与改革无关的问题，背后都需要通过深化改革来支撑。乡村振兴关键靠人。2024年中央一号文件将“壮大乡村人才队伍”作为专门一条内容，既是培育农业农村发展长效机制的重要举措，需要通过深化改革来实现，又需要通过深化改革和制度创新做深做实。

　　重视战略思维和改革创新，推动2024年中央一号文件有效兼容了战略前瞻性和现实针对性，将软政策引领和硬政策支撑有效结合起来。因此，2024年中央一号文件不仅重视“要学习运用‘千万工程’蕴含的发展理念、工作方法和推进机制”等软政策创新，还按照高质量发展要求，推出了一些可望“有力有效推进乡村全面振兴”的硬政策举措。这些硬政策举措突出表现在其提出推进、实施或大力实施的21项行动和11项工程上。如扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动、实施耕地有机质提升行动、实施农民增收促进行动、实施县域普通高中发展提升行动和实施乡村文旅深度融合工程、实施农村电商高质量发展工程、实施乡村文物保护工程、加强农村防灾减灾工程等。2024年中央一号文件在相关部分部署“支持粮食和重要农产品主产区建设加工产业园”“推进乡村旅游集聚区（村）建设”“因地制宜推进区域性养老服务中心建设”等举措，也是具有真金白银意义的硬举措。

　　将软政策引领和硬政策支撑结合起来，有利于统筹增强政策前瞻性和可操作性，增强中央一号文件发挥指导作用的能力，引导广大干部群众增强“有力有效推进乡村全面振兴”的主动性和自觉性。虽然中央农村工作会议和2024年中央一号文件直接提到农业强国建设的地方不多，但其许多举措都事关加快建设农业强国落实落地。2024年中央一号文件中“提升乡村产业发展水平”的许多内容，与加快建设农业强国密切相关。但在这部分内容之外，还有许多内容与加快建设农业强国相关。如加强农业基础设施建设、强化农业科技支撑、构建现代农业经营体系、增强粮食和重要农产品调控能力等内容，都有利于促进中央一号文件精神更好地转化为推进乡村全面振兴的实践行动。

　　四、坚持守正创新确保国家粮食安全有新招

　　守正的本质是因正确而坚持。创新的要义是把握发展基础、发展环境、发展要求的变化，积极识变应变求变，从而顺应时代、把握时代、引领时代。近年来，在中央农村工作会议和中央一号文件中，粮食安全都被放在重要地位，并有一些真金白银、真刀实枪的硬举措确保国家粮食安全。如2023年中央一号文件不仅重申“坚决守牢确保粮食安全、防止规模性返贫等底线”，还把“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”作为第一部分，并通过实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动、设施农业现代化提升行动和强化政策支持等予以保障。2023年12月的中央农村工作会议和2024年中央一号文件继承和巩固了这些方面的政策创新成果，并有所拓展和完善。如要求全面落实粮食安全党政同责，坚持稳面积、增单产两手发力，并强调把粮食增产的重心放到大面积提高单产上；要求“扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动”等。又如鉴于长期以来我国农业补贴政策不断完善，对确保国家粮食安全和重要农产品稳产保供发挥了重要作用，2024年中央一号文件在重申2023年中央一号文件“完善农资保供稳价应对机制”的基础上，明确“鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法”“鼓励地方发展特色农产品保险”等。在此基础上，中央农村工作会议在确保国家粮食安全的具体部署中，还有一些新的重要创新，真金白银和真刀实枪叠加出现，且力度更大，主要体现在以下两点。

　　1.探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。长期以来，在我国粮食增产中，粮食主产区作出了重要贡献，是确保国家粮食安全的“压舱石”。在工业化、信息化、城镇化迅速推进的背景下，粮食主产区为保障国家粮食安全付出了巨大成本和机会成本。因此，主产区对维护国家特别是主销区、产销平衡区的粮食安全，一直发挥了重要的压舱石作用。在我国13个产粮大省中，2012年尚有江苏、内蒙古、辽宁、山东、吉林、湖北等6省（自治区）人均GDP高于全国平均水平，2022年仅有江苏、内蒙古、湖北和山东等4省（自治区）人均GDP高于全国平均水平；2012年尚有江苏、山东、辽宁、黑龙江、吉林、河北等6省农村居民人均可支配收入高于全国平均水平，2022年仅有江苏和山东两省农村居民人均可支配收入高于全国平均水平4。许多产粮大县难以摆脱“产粮大县、经济小县、财政穷县”的命运。为调动粮食主产区和种粮农民积极性，2023年中央一号文件提出，要“健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障”“健全主产区利益补偿机制，增加产粮大县奖励资金规模”。但这主要是通过完善政府农业补贴政策和加强中央财政自上而下的纵向转移支付来实现的。中央农村工作会议和2024年中央一号文件提出，要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，借此探索主销区地方政府通过横向转移支付方式，支持主产区加强粮食综合生产和流通能力建设，缓解主产区抓粮“吃亏”的问题。这将对现行中央财政对粮食主产区的纵向转移支付制度发挥重要的补充作用，不仅有利于进一步激发粮食主产区重农抓粮积极性、稳定或强化粮食主销区甚至产销平衡区的粮食供给保障；对于粮食主产区补好增加农民收入这块短板、加速农民农村共同富裕的进程也有重要意义，是健全主产区利益补偿机制、深化多渠道产销合作的重要创新之举，较好地体现了“谁受益、谁补偿”的原则。

　　2.强调健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。耕地是农业的命根子。根据2021年8月发布的第三次全国国土调查数据，以2019年12月31日为标准时点，全国耕地面积19.18亿亩，其中水田、水浇地、旱地面积分别占24.55%、25.12%和50.33%5。相比之下，以2009年12月31日为标准试点，第二次全国土地调查数据显示，全国耕地面积20.31亿亩6。从第二次全国土地调查到第三次全国国土调查的10年间，全国耕地面积减少了1.13亿亩，占第二次全国土地调查耕地面积总数的5.6%。农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，全国耕地按质量等级由高到低依次划分为1到10等，平均等级为4.76，其中评价为1-3等、4-6等、7-10等的耕地面积分别占31.2%、46.8%和22.0%。之前，在强调耕地保护时，在理论和政策上都比较重视数量和质量，但对耕地所处生态环境和耕地利用的生态影响关注不够。实际上，生态环境特别是农田生态对耕地数量和质量的影响都很大，而且较为持久；耕地利用对生态环境也有重要影响。如耕地关联的水源、大气环境受污染较重，难免影响耕地质量和生产性能；自然资源部已明确禁止在生态保护红线、湿地和河道湖区等范围开垦耕地，明确要求严格规范耕地占补平衡，防止平原占用、山区补充等影响耕地质量，这也体现了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的理念。2023年中央农村工作会议和2024年中央一号文件强调“健全耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护制度体系”，有利于持续巩固耕地保护成果。2024年中央一号文件要求“落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务”“优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田”，也体现了健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系的要求。

　　五、确保不发生规模性返贫底线更明确措施更有力

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”“区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”。这种成就举世瞩目，为世人称道。但是，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，特别是脱贫地区、欠发达地区的农村和农村低收入人口。受连续3年新冠疫情的影响，加之外部环境的复杂性和严峻性、不确定性上升等因素，进一步推动经济回升向好仍然面临一些需要克服的困难和挑战，脱贫地区、欠发达地区的农村和农村低收入人口应对这些困难和挑战的能力在总体上较弱。因此，确保不发生规模性返贫仍然任重道远。这是推进乡村全面振兴必须完成的硬任务。既然中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，既然“必须把推进中国式现代化作为最大的政治”，确保不发生规模性返贫就是重大的政治任务和必须坚守的底线要求，对此丝毫大意和松懈不得！

　　2021年12月召开的中央农村工作会议明确提出“乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果”“要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫”，要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。2022年12月召开的中央农村工作会议提出，“巩固拓展脱贫攻坚成果是全面推进乡村振兴的底线任务”，要“坚决防止出现整村整乡返贫现象”。而2024年中央一号文件强调，以“确保不发生规模性返贫为底线”。可见，这次中央一号文件在持续巩固拓展脱贫攻坚成果方面，强调的底线任务更硬更明确。正如该文件强调的，“压紧压实防止返贫工作责任，持续巩固提升‘三保障’和饮水安全保障成果”。

　　近年来，我国在打赢脱贫攻坚战的过程中，出台一系列超常规政策举措，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，许多地方还探索形成了一些务实管用有效的实践举措或实施办法。其中有些政策和举措在巩固拓展脱贫攻坚成果、确保不发生规模性返贫的过程中，仍然有效有用，要结合新情况新问题进一步探索完善。2024年中央一号文件在强调确保不发生规模性返贫时，部署的措施继承了之前的相关政策成果，但不停留在一些原则性要求上，而是进一步细化、实化和系统化，重点是落实防止返贫监测帮扶机制、持续加强产业和就业帮扶、加大对重点地区帮扶支持力度，寓意和指向鲜明，有利于完善防止规模性返贫的兜底机制。如落实防止返贫监测帮扶机制，针对因灾返贫、因病返贫的监测和帮扶，都有明确且能落实落地的具体办法。2024年中央一号文件提出，要“加快推动防止返贫监测与低收入人口动态监测信息平台互联互通，加强跨部门信息整合共享”。借此，可依托大数据等新一代信息技术手段，织密织牢返贫预警和监测机制，推动“确保不发生规模性返贫”不留死角。

　　2024年中央一号文件关于确保不发生规模性返贫的3条部署，从具体政策内容看更是“刀刀见血”，实在管用。如明确“对存在因灾返贫风险的农户，符合政策规定的可先行落实帮扶措施”“加强农村高额医疗费用负担患者监测预警，按规定及时落实医疗保障和救助政策”，对于当前巩固拓展脱贫攻坚成果富有针对性和可操作性。有些新的政策举措，则直指解决当前巩固拓展脱贫攻坚成果过程中面临的现实问题，呈现鲜明的问题导向。如近年来，消费帮扶成为支持脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果的重要途径，在总体上成效显著。但也有部分脱贫地区乡村产业发展过度依赖消费帮扶，不注意竞争能力和可持续发展能力的培育，影响脱贫地区乡村产业可持续发展和助农增收行动的实效。如何将鼓励消费帮扶脱贫地区、脱贫农户，同持续改进产业帮扶、就业帮扶举措结合起来，促进脱贫地区乡村产业提质增效升级和可持续发展、促进脱贫农户劳动力稳定就业并增强就业竞争力结合起来，是确保不发生规模性返贫必须高度重视的现实问题。因此，2024年中央一号文件提出，“提升消费帮扶助农增收行动实效。推进防止返贫就业攻坚行动，落实东西部劳务协作帮扶责任”等举措。

　　值得注意的是，2024年中央一号文件在部署“确保不发生规模性返贫”时，还注意将解决当前问题与完善解决问题的长效机制结合起来。这突出表现为2024年中央一号文件强调，“研究推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨”“推动建立欠发达地区常态化帮扶机制”。借此，不仅可以有效化解返贫现象和新的致贫因素，还可以有效激发脱贫地区、脱贫群众内生发展动力，推动巩固拓展脱贫攻坚成果加快实现由依靠外部“输血”向“输血”带动“造血”转变。

　　六、强调坚持以“三个提升”为重点建设宜居宜业和美乡村

　　建设宜居宜业和美乡村是坚持以人民为中心的发展思想，“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的要求。贯彻中央经济工作会议精神，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，也要求加快建设宜居宜业和美乡村。但如何建设宜居宜业和美乡村呢？2024年中央一号文件强调，“以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点”。打好乡村全面振兴漂亮仗，也需要以统筹推进这“三个提升”为抓手。做好统筹推进“三个提升”的文章，促进乡村产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴等“五个振兴”相互成就、相得益彰，就是水到渠成的。

　　那么，如何推进“三个提升”呢？2024年中央一号文件在此方面，既有一些系统部署和统筹安排，也较好地突出了重点和政策创新方向。如在提升乡村产业发展水平方面，强调了促进农村一二三产业融合发展、推动农产品加工业优化升级、推动农村流通高质量发展、强化农民增收举措等重点举措，都聚焦推动高质量发展这一首要任务。而在其中，鼓励打造特色产业和乡土特色品牌，不仅较好地兼容了推进农业强国建设和建设宜居宜业和美乡村的需求，还有利于培育乡村产业“人无我有、人有我优、人优我特”的竞争优势，将促进农业和乡村产业节本增效提质降险同培育其品牌、质量和服务竞争力结合起来。2024年中央一号文件要求，“推进农产品加工设施改造提升，支持区域性预冷烘干、储藏保鲜、鲜切包装等初加工设施建设”，由此昭示的政策创新方向也是明确的。要鼓励相关企业结合加强初加工设施建设，形成对农业产业链延伸和价值链升级的区域性辐射带动能力。此项政策还可以同2024年中央一号文件提出的“支持东北地区……打造食品和饲料产业集群。支持粮食和重要农产品主产区建设加工产业园”结合进行，协力推动农产品加工业优化升级。提升乡村产业发展水平，是激活乡村多重功能价值、激发乡村人气活力的重要途径，也是拓展农民就业增收渠道的重要方式。提升乡村产业发展水平，最终都要落实到促进农民就业增收上。因此，完善产业发展联农带农的利益联结机制至关重要。2024年中央一号文件强调“健全新型农业经营主体和涉农企业扶持政策与带动农户增收挂钩机制”富有深意。这些新型农业经营主体和涉农企业是提升乡村产业发展水平的“盆景”。鼓励其做强做大固然重要，但是，支持其发挥对普通农户就业增收提能的“头雁”带动作用，引导提升乡村产业发展水平的“盆景”更好地转化为促进农民就业增收的“风景”更为关键。

　　宜居宜业和美乡村建设的成色和质量，归根到底要看农民能否从中获得充分的获得感、幸福感和安全感。2024年中央一号文件的政策设计和政策创新较好地关注了农民的微观感受，突出体现在将“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”作为重要导向，并具体体现在许多政策安排上。如2024年中央一号文件在“推进农村基础设施补短板”一条，提出“从各地实际和农民需求出发，抓住普及普惠的事，干一件、成一件”等。自1996年开始，我国乡村人口总量减少的趋势即已形成，村庄空心化加快，农村人口和经济布局的适度集中化也是大势所趋，给加强农村基本公共服务带来新的困难和挑战。在此背景下，部分村庄由于人口总量减少，办好中小学校、加强医疗卫生和文化服务能力建设，越来越不符合效率原则。但是，借鉴浙江实施“千万工程”的理念，紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，仍然需要“健全基本公共服务体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，增强公共服务的均衡性和可及性。因此，2024年中央一号文件在完善农村公共服务体系方面有一些具体部署，较好地体现了加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的方向。如该文件要求“加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校”“逐步提高县域内医保基金在乡村医疗卫生机构使用的比例，加快将村卫生室纳入医保定点管理”“促进城市优质文化资源下沉”“坚持农民唱主角，促进‘村BA’、村超、村晚等群众性文体活动健康发展”，并专题部署“建设平安乡村”。这对于引导教育、医疗、文化等公共服务资源向县域、乡村适度下沉，增强乡村自我发展能力，都具有重要意义。提升乡村治理水平，也要注意做实基层。2024年中央一号文件强调“推进抓党建促乡村振兴”要“坚持大抓基层鲜明导向”，正是这个原因。（作者：姜长云，国家发改委产业经济与技术经济研究所副所长、研究员。）