政府与市场关系的平衡问题是人类社会进入工业文明时代后在经济学、政治学和社会学领域的一项长久的核心命题。政府与市场关系的处理，既有现代经济与社会的共性，也有基于不同发展阶段和不同经济体的个性。在当前全球经济格局重构、国际规则重修、信息科技深度演绎的大变局之下，我国宏观经济正处于“三期叠加”的发展环境，中短期正面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力；同时，也应该看到，目前我国正突出面临着“通缩”的风险。这种国内外宏观背景之下，营商环境的短期改善和长期建设，需要得到充分的重视，逐步改善市场预期不足、内外需市场环境不佳的局面。基于此，需要我们保持好定力，不自乱阵脚，坚持“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”原则不动摇。

　　一、厘清政府与市场边界，关键在于明确政府边界

　　党的二十大报告从实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家历史任务出发，强调“坚持社会主义市场经济改革方向”，作出“构建高水平社会主义市场经济体制”的重大战略部署。

　　厘清政府与市场的边界，理论上要实现“有效的市场”和“有为的政府”两个目标，一是政府的边界，二是市场的边界，二者是一对相互依存、此消彼长的存在。实际工作中，政府作为“看得见的手”，其边界如何界定是其中的应然之意。明确政府边界需要做好以下三方面工作。

　　不乱作为，明确政府管理的边界。社会主义市场经济也有竞争不充分、信息不对等、搭便车等市场失灵问题，也有我国受计划经济时代的影响而延续下来的政府管得过多过死、“一刀切”等诸多问题，导致部分欠发达地区的企业家“有问题找市长”的现象，说明了政府管理的边界依然在“管资源配置”错位。

　　从实际情况看，当前我国部分区域的营商环境还难以满足市场主体的合理诉求，办事难、融资贵、成本高、乱收费等问题依然阻碍了中小民营企业的发展。究其原因，主要还在于某些地方和政府部门的“万能”思想依存，习惯于干预市场，简单粗暴，以行政化的指令代替市场化的调节手段；同时，监管能力又不足，市场监管不力，市场垄断问题难以解决，公平竞争的市场环境难以营造，公共服务不但供给不足、而且没有“普适性”。

　　主动贴近市场，找准服务的边界。应该进一步明确，“更好发挥政府作用”的前置条件是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，市场的“无形之手”在配置资源方面的效率最高，价格机制和竞争机制是其中的核心要素与手段。“更好发挥政府作用”，政府做好服务市场的工作，就是要确保有效的价格机制和公平正义的竞争机制能充分、完全地发挥作用。基于此，一方面，政府的“经营”角色需要在充分竞争的市场领域完全退出；另一方面，政府要主动贴近市场，提高公共产品与服务的供给能力，维护市场秩序，通过服务市场的能力提升，释放市场主体，尤其是广大的中小微企业的活力和动力。

　　提升科技化水平与能力，科学界定宏观调控的边界。现代化的市场经济条件下，财政与货币的宏观调控手段不可或缺，是弥补完全市场机制所出现的垄断、信息不对称等缺陷的有效手段，政府科学有效的宏观调控手段是构成有为政府的一项核心内容。一方面，在收入分配领域，科学、透明、高效的分配机制是目前应该重点关注的领域，在营商环境的营造方面，需要重视地方政府行政性乱收费的问题，在过去的疫情三年和当下的经济下行阶段，尤其要关注相关的税收和非税性收入的数据表现，从公开数据来看，我国今年部分月份的税收，包括个税、增值税、印花税等在下降的同时，非税性收入增长幅度较大，这个问题值得深思，背后是否会影响到我国的营商环境需要进一步考察。另一方面，做好跨周期和逆周期的宏观调控，基于我国的国情和社会主义市场经济体制的特色，这方面的政策不但包括财政与货币政策，也包括产业政策等，在这方面，在营商环境方面，需要提高决策与执行能力，注意效率与公平的匹配，避免增加的流动性的“脱实向虚”和对民营企业的歧视问题产生。

　　二、政府与市场边界的模糊地带

　　在当前我国经济与社会的运行过程中，政府与市场边界依然存在一些模糊地带，在这些模糊地带，主要表现为政府这只“看得见的手”在部分地区、部分领域的越位、错位和缺位的问题，这也是广大学者和企业家经常议论的话题。这些问题，在当下的中国能否有效解决，不但关系到当前能否有效化解“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力，也关系到能否实现我国营商环境能否得到持续优化。

　　政府职能越位。从实际情况看，在我国部分区域和行业内，依然存在着政府依靠行政化的“看得见的手”替代了市场的“看不见的手”，过度干预、“过分”指导了企业的市场竞争行为，不但扭曲了价格机制，降低了资源配置效率，而且破坏了区域和行业内的市场环境，影响了市场的出清功能。目前，需要我们反思部分地区在供给侧结构性改革过程中的“三去一降一补”的“一刀切”式的“关停并转”做法，在双碳政策执行过程中的“指标层层分解”出现的目标责任考核方式问题等；还有部分地区在招投标过程中的“双招双引”问题等。这些问题处理不当，不但破坏了当地的营商环境，也极易引发地方性或行业领域内（如金融、能源）的系统性风险。

　　政府职能错位。政府职能错位是我国在营商环境建设中，常常出现的老问题。一方面，表现为政府不同部门、不同层级的各部门间发生的职能混乱现象，导致政出多门，让企业无所适从。另一方面，表现为政府部门习惯用部门政策或行政化手段代替法律，主要表现为用地方性政策抓企业、上项目推动招商引资，缺乏法治思维和法治方式，不但造成资源浪费，而且还出现违规、违法行为的发生。例如，在新能源汽车领域，2020年11月，国家发展改革委发文要求各省展开新能源汽车产能摸底调查，2021年3月，江苏省率先公布调查结果，指出十几家省内整车企业产能利用率低于10%，甚至低于2%，多个整车投资项目备案两年仍未动工。以赛麟、拜腾、博骏、汉腾（江西）等品牌为例，这些项目基本上都已经烂尾了，这些汽车项目基本都有地方政府的身影。

　　政府职能缺位。政府职能缺位，指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。在实际的营商环境建设中，主要体现在三个方面，一是“硬环境”和“软环境”公共产品的缺失，包括水利设施、生态环境保护设施和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足。二是市场运行的标准和规则不健全，包括：市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全等。这方面近期以来的问题比较多，以环保政策为例，部分地区的环保标准不够清晰，甚至部分地区的职能部门也限于技术能力难以“说清”，给企业的环保技术改造造成困扰；另外，金融领域这方面的问题也一直很突出，主要表现在银企信息不对称，使得“银行放贷难”和“企业融资难融资贵”的问题一直难以解决。三是监管不到位，部分领域出现“劣币驱逐良币”现象，资质佳的企业难以经营、难以盈利，而“坏”企业却利用其他手段获取了市场资源。

　　三、新时代厘清市场和政府边界的主要方向及发力点

　　新时代，在全球经济格局重构的大变局之下，为了有效化解“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力，实现我国营商环境能否得到持续优化，需要进一步厘清市场和政府边界，以“三张清单”为营商环境建设的主要方向，以法治化、国际化、便利化等三个方面为发力点，持续优化我国的营商环境，助力高质量发展。

　　以“三张清单”为营商环境建设的主要方向。我国近几年在营商环境的建设上，已经取得了较大成绩，这一点，从我国在世界银行的营商环境排名上就可以看出来。这项成绩的取得，归根结底，在于我国以“三张清单”为核心建立起来的营商环境，在实践层面，它也是厘清我国政府与市场关系的主要方向。

　　对市场主体而言，依据负面清单，“法无禁止皆可为”，开展投资经营。负面清单释放了市场主体的活力和企业发展的动力，使市场在资源配置中起决定性作用。对政府行为而言，有两个清单，一是践行权力清单，法无授权不可为。权力清单明晰了政府相关职能部门的执法或行政职权。二是履行责任清单，法定责任必须履行。责任清单清楚地界定了各级政府的法定责任，政府各类部门能干什么、该干什么，由此得以被明确界定。

　　全面推进法治建设，健全营商环境法律体系。建设新时代的营商环境的法律体系，需要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设，为释放市场活力和创造力提供法治条件。着重开展三方面工作。一是加强立法工作，完善营商法律法规。今后一段时期，需要着重完善土地管理、金融证券、反垄断、反不正当竞争等方面的法律法规，健全商事组织、商事行为等商事法律制度。二是加强执法能力。坚持有法必依、执法必严和违法必究是这项工作不可动摇的原则。今后一段时期，尤其要加强严格规范公正严明执法，科学运用大数据、云计算、物联网等建立标准一致、互联互通的政府监管执法信息系统。三是健全产权制度，完善社会诚信体系。必须进一步完善非公有制企业、农村土地等产权保护制度，健全商标权、专利权、著作权等知识产权的法律法规，建立防范企业合法权益受损的惩罚性赔偿制度，通过加大知识产权保护力度，依法打击各种侵权行为。

　　对标国际一流标准，提升营商环境国际化水平。在全球经济格局重构的大变局之下，要进一步营造我国更加开放、公平、透明、可预期的营商环境，需要对标国际一流标准，主动寻找差距并补齐短板，不断提高对外开放层次与水平。第一，学习国际营商环境营造的先进经验。这一方面，需要首先将发达国家分为两类，一是以英美国家为代表的案例法国家与地区（我国的香港也属此列）；二是以德法日为代表的成文法国家与地区（也被称作大陆法系），我国作为成文法系国家，在营商环境的建设上，更应该参考德法日这些国家的营商环境，这些国家在处理政府与市场关系上，与英美国家也大不相同。第二，对标国际一流标准，优化营商环境评价及建设指标。参考世界银行营商环境（采用了新的营商环境新的评价标准，BEE）评比的新举措和新标准，结合我国实际，建设新时代我国面向世界的高水平营商环境，相应改进和完善国内已有的营商环境指标体系，拓宽相关指标数据采集及评估方式。第三，要积极推动制度型开放，提升对外开放的层次。深刻认识到“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”的重要性，推动我国新时代的营商环境建设。

　　提高便利化政务服务水平，降低制度性交易成本。在理顺政府与市场的关系的基础上，通过深化改革提升政府经济治理能力，实现政府的“聪明治理”，即在尊重市场规律的基础上，为市场在资源配置中起决定性作用提供良性的制度供给和高效的公共服务，为市场主体从事市场活动创造优质的外部环境，以此来达到降低制度性交易成本的目的。具体内容包括深化“放管服”改革，确保政策执行到位；创新政府宏观管理，切实降低企业税费负担；完善要素市场制度，大力破除行政性垄断；健全政企沟通机制，深化“亲”“清”新型政商关系等等，这些工作已经在开展，需要不同层级的政府机构和部门不遗余力的推动这些工作的贯彻实施。（作者：郭迎锋系中国国际经济交流中心副研究员）