今年的《政府工作报告》提出，启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，加大对产粮大县支持，保护种粮农民和粮食主产区积极性。这一机制旨在通过区域协同，分担粮食安全责任，缓解主产区财政压力。2025年2月23日中央一号文件发布，把“粮食安全和重要农产品的安全稳定供给”摆在了国家安全的首位。西南地区作为我国重要的生态屏障和粮食生产基地，其耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和区域可持续发展。然而，受自然条件、经济发展等因素制约，西南地区耕地保护面临严峻挑战。构建西南耕地协同保护机制，对于破解耕地保护难题、实现区域协调发展，同时进一步落实党的二十大精神要求，全面落实新时代西部大开发、保障国家粮食安全及推动成渝地区双城经济圈一体化发展等具有重要战略意义。

　　一、西南地区耕地协同保护机制的理论框架

　　构建西南地区耕地协同保护机制，需要以科学的理论为指导。协同治理理论、生态系统服务理论和区域协调发展理论等为西南地区耕地协同保护机制的构建提供了重要理论支撑。

　　协同治理理论。协同治理理论自20世纪90年代兴起，倡导在解决复杂公共问题时，超越政府单一主体模式，构建多元主体协同参与、协商合作、资源共享、责任共担的机制。其核心在于通过多元主体的协同互动，汇聚治理力量，提升治理效能，以最大化公共利益。将该理论应用于西南地区耕地保护，具有深远意义。鉴于西南地区地形复杂、生态环境敏感脆弱，耕地保护面临的挑战往往跨越区域、流域及部门界限，传统的行政区划界限分明的单一管理模式难以有效应对耕地非农化、非粮化、质量退化及生态功能减弱等问题。

　　生态系统服务理论。生态系统服务理论作为生态学与经济学的交叉融合成果，揭示了生态系统对人类生存与发展的多维贡献，涵盖供给服务、调节服务、文化服务及支持服务。这一理论为耕地价值的再认识与评估开辟了新视野。传统上，耕地主要被视为农业生产的物质基础，其价值聚焦于粮食生产。然而，从生态系统服务的角度看，耕地不仅承载着生产功能，还具备关键的生态调节、景观美化及文化传承等多重价值。例如，耕地在调节气候、保持水土、净化环境、维护生物多样性及提供休闲观光、文化体验等方面发挥着不可替代的作用。将生态系统服务理论融入西南地区耕地协同保护机制的构建，对于指导耕地保护实践、促进耕地多功能价值的全面实现具有重要意义。

　　区域协调发展理论。区域协调发展理论作为区域经济学与发展经济学的核心理论之一，着重于打破行政区划壁垒，强化区域间合作与协同，旨在实现优势互补、共同繁荣。该理论承认区域间发展差异的客观存在，但强调通过科学的政策引导和机制创新，能够促进要素流动、产业协同与资源共享，从而推动区域整体发展。西南地区自然地理条件、经济发展水平及耕地资源分布极不均衡。四川盆地耕地资源充裕，云贵高原则相对匮乏；重庆、成都等城市经济发达，而西藏、贵州部分地区则相对滞后。这种区域差异性导致耕地保护面临多样化的挑战与需求，单一区域政策难以全面适配。因此，基于区域协调发展理论，构建西南地区耕地协同保护机制，对于应对区域差异、实现耕地资源的可持续利用与保护至关重要。

　　二、西南地区耕地协同保护机制的实践路径

　　构建跨区域协同保护平台。为进一步强化西南地区耕地保护，需由国家自然资源部、农业农村部等相关部委牵头，构建跨区域协同保护平台。这一平台将涵盖高层协调机制，具体表现为设立西南地区耕地保护联席会议制度，定期召集各省（市、自治区）政府代表，共同商讨耕地保护重大事项，并确保决策的有效执行与监督。同时，依托云计算和大数据技术，搭建西南地区耕地资源信息共享平台，实现耕地数据、政策法规、技术标准等信息的实时更新与共享，同时注重数据安全与隐私保护。此外，成立由土地资源管理、生态学、法学、经济学等领域专家组成的咨询委员会。通过定期咨询会议和线上平台，为耕地保护提供科学评估、政策建议和技术支撑，确保决策的科学性和时效性。这一系列举措旨在促进西南地区耕地保护工作的高效推进与可持续发展。

　　创新跨区域协同保护模式。创新跨区域协同保护模式，西南地区应积极探索建立耕地保护补偿机制，遵循“谁保护、谁受益”的公平原则，对积极承担耕地保护任务的地区实施经济补偿，以此激励更多地区参与到耕地保护工作中来。在确保国家粮食安全不受影响的前提下，应推动耕地指标的跨区域调剂，通过科学合理的调配机制，促进耕地资源在区域间的优化配置，提高耕地利用效率。同时，应大力发展生态友好型农业，积极推广绿色生产方式，鼓励生态农业、有机农业的发展，通过减少化肥农药使用、实施轮作休耕等措施，提升耕地质量，增强耕地的生态功能，实现耕地保护与农业可持续发展的双赢局面。这一系列创新举措的实施，将为西南地区耕地保护提供新的动力，推动形成更加科学、高效的耕地保护格局。

　　强化跨区域协同保护保障。为了强化西南地区跨区域耕地协同保护，关键在于完善法律法规、加大财政支持及强化科技支撑。需不断健全耕地保护法律体系，明确各级政府及相关部门责任，为耕地保护工作提供法律保障。政府应增加财政投入，不仅用于耕地保护基础设施建设，还应支持科技创新和生态补偿，激励耕地保护技术研发与生态友好型农业发展。在科技支撑上，要加强遥感监测、大数据分析等先进技术的推广，提升耕地保护工作的科技水平和效率，确保耕地资源可持续利用。这一系列综合保障措施的落实，将为西南地区耕地保护工作的深入推进提供坚实支撑，有效应对区域差异，促进耕地资源的合理利用与保护，推动区域协同保护机制的完善与发展。

　　三、西南地区耕地协同保护机制的政策建议

　　顶层设计与政策完善。为强化西南地区耕地协同保护，首要任务是加强顶层设计，完善政策体系。需制定耕地保护协同发展规划，明确目标、任务及保障措施。同时，修订《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》，融入区域协同保护原则，确保耕地保护有法可依。通过规划引领与法律保障，构建一个既具前瞻性又具操作性的政策框架，为西南地区耕地保护提供坚实的制度支撑，确保耕地资源得到有效保护和合理利用，推动西南地区耕地保护事业持续健康发展。

　　资金保障与投融资创新。西南地区耕地保护工作的深入实施，离不开资金的强力支撑。为此，建议国家层面进一步加大中央财政对耕地保护的转移支付力度，确保资金能够优先用于支持耕地保护关键项目的建设与实施。同时，应积极创新耕地保护投融资机制，通过政策引导与激励措施，鼓励更多社会资本参与到耕地保护中来，共同分担保护责任。在此基础上，探索设立耕地保护专项基金，拓宽资金来源渠道，形成多元化资金保障体系。

　　科技引领与人才建设。提升西南地区耕地保护水平，科技支撑是核心驱动力。需加大科技研发投入，力求在关键技术上取得突破，为耕地保护提供坚实的技术支撑。同时，积极推广节水灌溉、土壤改良、生态修复等先进适用技术，提高耕地保护工作的科技含量。此外，加强人才队伍建设，注重耕地保护专业人才的培育与引进，打造一支业务精湛、素质优良的人才队伍，以科技创新为引领，推动西南地区耕地保护工作向更高质量发展迈进。

　　公众参与与社会监督。增强西南地区耕地保护的社会参与度与透明度，是构建全面协同保护机制不可或缺的一环。应建立耕地保护公众参与机制，鼓励农民、环保组织、科研机构等多方力量参与到耕地保护的规划、实施与监督中来，形成政府主导、社会参与的耕地保护新格局。同时，加强耕地保护信息公开，利用互联网、媒体等渠道，定期发布耕地保护进展、成效及存在的问题，接受社会监督，提升耕地保护工作的公信力和执行力。

　　构建西南耕地协同保护机制是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、农民等多元主体共同努力。只有坚持系统思维、因地制宜、创新驱动，才能有效破解西南地区耕地保护难题，为实现区域协调发展和乡村振兴战略目标提供坚实保障。（作者：李辉，重庆财经学院公共管理学院院长，特聘教授；周启刚，重庆工商大学公共管理学院教授。本文系国家社会科学基金项目“西南粮食主产区生态安全屏障构建及实现路径研究”［22XJY006］阶段性成果）

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