根据国家发展改革委发布的文件，人口10万以上的建制镇可以被称为特大镇。所谓建制镇是指聚居常住人口在2500人以上，其中非农业人口不低于70%，主要起到合理规划、合理布局的作用，副县级镇的行政区类别也属于建制镇，而特大建制镇就是满足人口规模在10万以上的这类建制镇。截至2023年底，目前在我国2万多个镇中，特大镇共有694个。其中广东最多，达154个；江苏其次，75个；安徽、浙江、福建、湖南特大镇数量也都超过了40个。比如广东佛山市南海区狮山镇人口超过了95.5万人，超过了很多县域的规模；广东东莞市虎门镇和长安镇，人口都超过了80万；广东中山市小榄镇、广东佛山市南海区大沥镇、东莞市厚街镇、江苏张家港市杨舍镇等10个镇，人口也都超过了50万。按区间段来看，30万-50万人口区间的特大镇，有20个镇；20万-30万区间的，有53个镇；20万人口以下的特大镇，占绝对多数，占比达87.6%。
特大建制镇在经济社会发展方面具有显著的引领作用。据统计，2023年中国镇域经济综合实力前100强的特大镇常住人口平均值为26.37万人。其中有四个特大镇的经济总量超千亿，超过500亿元的共有11个，其中广东占7个。百强镇镇本级可用财力平均值为20.62亿元，其中昆山市玉山镇、南海区狮山镇都超过了50亿元。百强镇规上工业总产值平均值为643亿元，其中佛山市顺德区北滘镇等14个镇超过了1000亿元，工业实力雄厚。百强镇拥有规上企业平均值为286家，其中佛山市南海区狮山镇等3个镇更是超过了1000家，为全县(区)经济高质量发展提供了坚实支撑。2023年镇域经济发展潜力前100强分布上，江苏和广东最多，均有22个镇入围；浙江、福建和江西紧随其后，分别有13个、11个和9个镇入围。受益于珠三角和长三角两大区域发展和辐射带动，江西镇域经济整体上升势头明显。2024年镇域经济发展潜力前十强，全部都位于南方。这些镇大都是各省的行政管理体制改革试点镇，区位优势明显，产业基础较为雄厚，就业机会多、收入水平高，发展势头良好。
特大建制镇目前面临的主要问题，主要体现在经济发展规模与经济管理权限不匹配，这种不匹配限制了特大镇的发展潜力，使其难以充分发挥自身优势。具体来说，这些问题包括：一是财权与事权不匹配。特大镇的财政资金大部分需要上缴，而实际留存的财权与其承担的事权不匹配。这导致特大镇在建设资金、城镇化成本等方面难以负担，限制了基础设施建设和公共服务的发展。特大镇在执法权限、管理权限等方面受到限制，难以有效应对日益复杂的经济社会问题。二是土地利用权限不足。随着人口和经济规模的增长，特大镇对建设用地的需求不断增加。然而，由于土地利用权限的限制，特大镇往往面临建设用地不足的问题，制约了其进一步发展。三是人员编制和人才吸引问题。特大镇的人员编制往往难以满足实际需求，导致管理力量不足。这限制了特大镇在公共服务、社会治理等方面的能力。由于特大镇在待遇、发展机会等方面与大城市相比存在差距，因此难以吸引和留住高素质人才。四是体制束缚和制度瓶颈。特大镇受到乡镇级行政管理体制的束缚，难以获得与经济发展规模相匹配的资源配置权限。这限制了特大镇在财税、土地利用、人员编制等方面的自主权，使其难以充分发挥自身优势。当前的政策制度对特大镇的发展存在一定的制约。例如，在财政管理体制方面，特大镇往往难以获得足够的财政支持；在土地管理制度方面，建设用地指标的限制也制约了特大镇的发展。
特大建制镇问题的具体解决路径。一方面，就是扩权强镇，主要适合特大建制镇与县城关镇重合的类型。目前扩权强镇政策主要包括赋予乡镇政府部分县级经济社会管理权限，优化乡镇机构设置和编制配备，加强基础设施建设，促进经济社会发展，优化政府职能，推进体制机制创新等内容。这些措施旨在提高乡镇的综合实力和竞争力，推动城乡一体化发展。扩权强镇实施方案是一个系统工程，涉及政策制定、组织实施、保障措施等多个方面。通过这些措施的实施，旨在提高乡镇的治理能力和公共服务水平，促进城乡一体化发展，为全国范围内的乡镇发展提供有益的借鉴和启示。
另一方面，就是撤镇设市，主要适合特大建制镇与城关镇在空间上分离的情形。所谓撤镇设市是指将现有的镇级行政区划升级为市级行政区划的过程。这一过程通常涉及行政级别的提升，以及相应的行政管理体系和资源配置的变化。在中国，撤镇设市的实施是为了适应经济发展和城市化进程的需要，特别是在一些经济强镇，由于其经济规模和人口数量已经超过了传统的镇级行政区划所能承载的能力，因此需要通过撤镇设市来实现更好的管理和资源分配。中国在撤镇设市方面已经有了一些成功的案例。例如，2019年，浙江省温州市苍南县下辖的龙港镇被改为县级龙港市，由浙江省管辖，温州代管。设市后的龙港市GDP总量飙升到410亿元，经济增速领跑于浙江各大县域，人口也在持续流入，体现了行政区划改革的强大动能。撤镇设市是一个复杂的系统工程，涉及经济、社会、行政等多个方面的因素。它不仅能够帮助经济强镇突破行政级别的限制，更好地适应经济发展和城市化的需要，还能够促进区域经济的增长和城市化进程的加速。然而，撤镇设市的实施也需要谨慎考虑，避免对原有行政区划和社会稳定造成不必要的冲击。（作者：杨宜勇，中国宏观经济研究院二级研究员、国家发展和改革委员会市场与价格研究所原所长）
免责声明：本文仅代表作者观点。
中宏网版权和免责申明：凡注有“中宏网”或电头为“中宏网”的稿件，均为中宏网独家版权所有，未经许可不得转载或镜像；授权转载必须注明来源为“中宏网”，并保留“中宏网”的电头。
