近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（简称《意见》），这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，目的是要全面激活公共数据活力，释放数据要素价值，并提出可行操作路径，充分发挥数据要素的放大、叠加和倍增效应，全面释放市场创新活力。

　　一是明确了公共数据范围和含义，破解了公共数据来源与定位难题。准确把握公共数据的概念本质和数据范畴，是实现公共数据要素化的前提和基础，既要避免数据范围的无限扩大化，更要避免应该纳入公共数据的数据要素被雪藏。《意见》是继“数据二十条”后，从中央层面明确了公共数据是指党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务的过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。一是从业务属性看，包括“履职职能”和“公共服务”。在我国，党政机关的履职部门主要包括党委、政府、人大、政协、监察委员会、法院、检察院等；政府部门具体职能，主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保等。二是从来源主体看，包括党政机关、事业单位和企业单位，比如邮政、通信、水务、电力、燃气、热力、公共交通等公共事业部门和企业。公共数据的来源主要是中央部门和国家机关以及承担公共事业的国有企业及事业单位，但也包括了依法执行了公共服务的企业。需要说明的是，并不是党政机关和事业单位所有履职数据都是公共数据，而是具有公共属性的部分数据。《意见》提出了公共数据开发利用的基本原则，（1）在维护国家安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法依规有序开放数据；（2）严格管控未依法公开的原始数据进入市场；（3）已依法依规保密的公共数据不予开放；（4）优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据。总之，公共数据必须依法依规有序开放，公共数据来源于履职和公共事业，赋能经济、社会治理和民生服务等，这是公共数据开发利用遵循的最重要原则。

　　二是明确了公共数据开发利用的可行路径，破解了公共数据开发利用难题。《意见》明确提出了公共数据开发利用三种模式，即共享、开放和授权运营，具有很强的指导性。

　　在政务数据共享方面，针对当前政务数据收集不规范、重复收集，数据质量低，造成政务数据共享难，数据使用不准，数据治理成本高等突出问题，《意见》提出要紧紧围绕“高效办成一件事”，依托政务数据目录，按照“一数一源”要求，完善政务数据共享清单，从源头上解决“数出多门”的现实难题，让公共数据真正“供得出”，提升公共数据供给的质量。当前，我国政务数据共享具有较好的基础。国办已发布了6批数据共享责任清单，还有4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。国务院年初发布了《“高效办成一件事”2024年度新一批重点事项清单》，提出年底要完成21项重点事项清单，这是推动数据跨部门、跨区域、跨业务、跨层级共享的重要抓手。

　　在公共数据开放方面，《意见》提出了公共数据开放的基本准则和完整闭环路径。公共数据首先是要在维护国家安全、保护个人隐私和商业秘密的前提下，有序对外开放。开放的路径从编制公开目录，到依托开放平台，建立需求受理反馈机制，形成了完整闭环，实现了公共数据从供给到需求的精准配对，优化数据资源配置。尤其是，通过编制公共数据公开目录，吸引社会力量参与开发和利用，并配合完整的需求和使用反馈机制，实现公共数据“可供、可用和可迭代”，通过需求牵引实现公共数据供给的数量和质量螺旋上升，解决了政府部门数据“被动共享，效果不佳”的窘境，真正实现激活公共数据开发需求和扩大有效供给的良性循环。

　　在公共数据授权运营方面，《意见》也是首次完整明确了公共数据授权运营的决策方式、授权要求、授权方式、授权目的和管理方式等，形成一套完整的公共数据授权体系。（1）在授权决策方面，公共数据事关国家安全、民生福祉，对授权运营的决策上升到“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。）决策范围，这凸显了党中央对公共数据授权运营的高度重视，高层决策、高位推动，提升公共数据授权决策层级，真正实现公共数据开发利用与安全底线的统筹。（2）在授权要求方面，必须明确授权公共数据运营机构的授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，做到运营机构权责清晰。（3）在授权方式方面，提出了整体授权、分领域授权和依场景授权三种模式，让各部门和各地方根据自身情况，选择合适的授权运营模式，避免数据授权运营“一刀切”简单粗暴的做法，做到更加科学、精准和合理。（4）在授权目的上，明确了公共数据授权运营不是原始数据，而是基于原始数据开发的产品和技术服务，面向应用场景，发展数据产业。（5）在授权管理方面，明确了授权运营机构实行数据资源登记制度，做到有数可查。实行完整的公共数据开发利用披露机制，做到公共数据开发利用全程可追溯、可审计，实现了公共数据开发利用价值最大化，也确保了数据安全。

　　三是明确了公共数据开发利用权益机制，破解了公共数据“公益与收益”冲突难题。数据定价难，一直是数据要素市场化配置的难点和焦点，尤其是公共数据的定价和收益更是敏感话题，关乎社会的公平和民生福祉。一方面，公共数据开发和利用，需要一定的成本投入，确保供给质量；另一方面，公共数据具有公共、共享、开放和安全属性，需要确保公共利益价值最大化。此次《意见》也非常明确地提出“无偿使用”和“有偿使用”两种方式。“无偿使用”主要是用于公共治理、公益事业的数据产品和技术服务，实行有条件的无偿使用。“有偿使用”主要是用于产业发展、行业发展的经营性技术和产品开发，确实需要收费的，需要在政府指导下定价。两种收益方式，保障了公共数据“公共”属性，最大程度激发了公共数据开发运营的市场活力。

　　四是明确了相关参与方的权利与义务，破解了公共数据各方参与动力不足难题。社会各方密切关注公共数据运营的顶层设计，北京、浙江、上海等地方开展了有益探索，省市两级已有111个地方组建了数据集团，为公共数据授权运营奠定了良好基础。此次《意见》明确了数据管理部门、数据运营机构的权利和义务边界。数据管理机构，一般是各级数据主管部门，承担行业监督职责，指导运营机构依法依规经营；建立完善的公共数据授权运营制度，指导公共数据登记，开展标准规范、运营审计和安全评估等；而数据运营机构，一般是各地承担数据事业相关事业单位或企业，在明确授权的前提下，依法依规面向市场提供公共服务，不得实施垄断经营和不正当竞争，承担数据安全主体责任。对符合国有资产管理规定的，按要求纳入国有资产管理范畴。同时，《意见》也非常明确提出“引导社会资本有序参与公共数据授权运营”，充分发挥民营经济在技术和资本上的优势，提高体制机制的灵活性。《意见》提出，公共数据授权运营实行适度“管运分离”制度，数据管理部门与数据运营机构分离，各司其职。最后，《意见》还提出了“含金量”极高的支持政策，包括“将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录”、“落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策”、“统筹安排数据产品和服务采购经费”等一揽子产业支持政策，从供给和需求全面支持公共数据开发利用市场主体积极性，激活市场创新活力。（作者：孟庆国，清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任、教授；张影强，清华大学计算社会科学与国家治理实验室研究员）

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